A pesquisa de preços nas contratações do Sistema S e a IN 73

A pesquisa de preços é um procedimento padrão em qualquer espécie de contração, privada, pública, particular ou empresarial. É, em si, uma boa prática. Em matéria de compras/contratações, parece não fazer sentido o uso de recursos de qualquer natureza, sem uma pesquisa adequada de mercado.

Nas contratações do Sistema S não é diferente. Embora os Regulamentos de Licitações e Contratos não sejam detalhistas quanto ao modo de se realizar a coleta de preços e análise de mercado, mencionam que o procedimento de licitação será iniciado com a solicitação formal da contratação, na qual serão definidos o objeto e a estimativa de seu valor. Em que pese o Regulamento dirija-se à licitação, por óbvio há de se fazer estimativa de valor em contratações diretas também. Ao meu ver, não há espaço para discussões nesse sentido, nem em âmbito público, nem em âmbito de Sistema S.

Assim, deve haver pesquisa de mercado/preços prévia, sempre. Uma pesquisa de mercado adequada é capaz de assegurar uma contratação com bom preço, mas não só, uma contratação com qualidade e cujos resultados efetivamente atendam à necessidade do contratante. Isso, em última análise, resultará em benefício de toda comunidade assistida pela entidade e se caracterizará num adequado uso de recursos de natureza pública.

Acerca da necessidade de pesquisa de preços nas contratações do Sistema S, eis posicionamento externado pelo TCU:

Acórdão:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: (…)

9.2. determinar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil que, em futuras licitações:

9.2.1. promova a adequada pesquisa de preços para o cálculo da estimativa da contratação, de forma a representar os valores do mercado, em atendimento aos arts. 11, caput, e 13 do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil; (…)

9.3. recomendar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, que:

9.3.1. elabore manuais e/ou rotinas de procedimentos com o objetivo de padronizar a estimativa do valor das licitações e das contratações por dispensa e inexigibilidade, de forma a obter preços que representem os valores do mercado, atendendo, assim, ao disposto no art.

11, caput, e o art. 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos – RLC da Apex-Brasil e ao princípio da economicidade, incluindo-se no escopo do trabalho a necessidade de detalhamento dos itens de serviços; (sem grifos no original).

Em que pese a clareza quanto à necessidade de realização da pesquisa de preços, para as entidades do Sistema S não há uma normativa referencial de como bem fazê-la, ao contrário do que existe na Administração Pública Federal, que conta com um arcabouço de orientações jurisprudenciais, doutrinárias e legislativas, inclusive com destaque para a recente Instrução Normativa nº 73/2020, a qual concede parâmetros valiosos para o processamento dessa fase.

E não é sem razão a existência de uma norma para tratar desse assunto. Uma pesquisa de preços bem feita tem o condão de influenciar em várias fases do processo de contratação: (i) apoia a definição e os ajuste do objeto, bem como todos os seus encargos; (ii) determina a fase externa da contratação e a modalidade de licitação, quando este for o caminho; (iii) fixa o preço máximo ou estimado; (iv) orienta a fase de negociação e aceitabilidade de propostas; (v) orienta a prorrogação dos contratos de serviços contínuos e a celebração de aditivos contratuais, concessão de reequilíbrio econômico-financeiro, entre outros.

O professor Renato FENILI aborda a temática da pesquisa de preços, contribuindo com um valoroso conteúdo, de modo bastante amplo e até mesmo inédito, esclarecendo com acuidade todo o fundamento dessa pesquisa. E ele esclarece e conclui sobre a necessidade de se ampliar a fontes de pesquisa e estimativa de preços, haja vista o potencial influenciador (e até determinante) desta fase nas demais, no processo de contratação pública:

Se, em teoria, a coleta de preços e a consolidação do montante estimado não denotam maiores complexidades, a prática traz à baila uma realidade mais intrincada. Por um lado, um preço subestimado implica maiores probabilidades de fracasso ao certame, desclassificando-se as propostas por preço excessivo. Por outro lado, no entanto, um valor superestimado incrementa as chances de a Administração despender um montante a maior do que o correspondente ao preço justo.

(…) a tarefa de estimar preços visando a uma futura contratação pela Administração Pública pode ser traduzida como a pesquisa de preços de mercado, a qual é seguida de um tratamento matemático dos valores colhidos.

(…)

Consoante o Acórdão nº 2.816/2014 – TCU – Plenário, devem-se envidar esforços para que o preço estimado seja composto não só por cotações realizadas junto a potenciais fornecedores (mercado), mas também por valores inerentes a contratações do mesmo objeto realizadas por outros órgãos ou entidades públicas, além de mídias e sítios e especializados, e portais oficiais de referenciamento de custos. Tal parece, de fato, se a linha de ação mais coerente: ao se mesclarem cotações obtidas no mercado com os preços efetivamente praticados junto à Administração, evita-se, ao mesmo tempo, a majoração desmedida de propostas do segundo setor, bem como o preço “sem gordura” obtido no final de uma licitação.

(…)

Eis a necessidade – e a vantagem – de se mesclarem os preços colhidos no mercado com os inerentes às contratações já efetuadas por órgãos e entidades públicas. Entende-se que esta seja a combinação ideal em termos de fontes de pesquisa, pelos seguintes fatores:

• Ao se adotarem como fontes de pesquisa apenas propostas de empresas privadas, corre-se o risco de incorrer em sobrepreço, conforme exposto acima;

• Ao se adotarem como fontes de pesquisa apenas preços praticados pela Administração Pública, corre-se o risco de o preço estimado – usualmente adotado como preço máximo – estar em patamar baixo, incrementando as chances de uma licitação fracassada.

Dessa maneira, ao se combinarem as duas fontes, há a suavização dos preços ofertados pelo segundo setor, ao mesmo tempo em que não se minimiza a chance de êxito do certame. (FENILI, Renato. Boas Práticas Administrativas em Compras e Contratações Públicas. Impetus: Rio de Janeiro, 2015. p. 57-82)

Parece que a Instrução Normativa nº 73/2020 captou todo esse espírito de poder de influência da pesquisa de preços, em todo o processo de contratação, e a regrou de um modo bastante amplo e rico, trazendo uma contribuição bastante relevante para sua adequada e eficiente realização. A IN além de traçar parâmetros para a realização da pesquisa, disciplinou assuntos correlatos como a justificativa de preços nos casos de inexigibilidade, a necessidade de formalização da pesquisa em documentos oficial, a necessidade de observância das condições comerciais relativas ao objeto sobre o qual se pesquisa, a necessidade de demonstração da vantajosidade à adesão a atas de RP mediante a adoção de pesquisa de preços, entre outros.

Assim, dada a relevância dessa fase da contratação e sua capacidade de influenciar em todo o processo, do planejamento ao contrato, em que pese não existir um referencial normativo para a sua realização no âmbito das entidades do Sistema S, entende-se que é possível utilizar todo o procedimento sugerido pela Instrução Normativa nº 73/2020. A IN traz um material normativo riquíssimo como norte para a correta e eficiente realização de uma pesquisa de preços, capaz de fazer com que tal procedimento exerça toda a influência que tem potencial, e o faça de forma correta, de fato eficiente.